以專門立法的形式制定法律陸續(xù)出臺(tái)、專門規(guī)制機(jī)構(gòu)的陸續(xù)設(shè)立、規(guī)制體制的不斷優(yōu)化調(diào)整為表征，作為公共健康領(lǐng)域的重要規(guī)制議題，食品安全規(guī)制的獨(dú)立化和統(tǒng)一化呈現(xiàn)出不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。從分段監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管的制度演進(jìn)，主要著眼于改善監(jiān)管體系碎片化（fragmented）所帶來(lái)的“監(jiān)管不一致、無(wú)效協(xié)調(diào)、資源利用低效”等問題。

  今年6月，美國(guó)特朗普政府推出“21世紀(jì)的政府改革與重組計(jì)劃”，提出“整合食品安全檢驗(yàn)局和食品藥品管理局的食品安全監(jiān)管職能，組建聯(lián)邦食品安全局”的改革方案。7月26日，新加坡國(guó)家發(fā)展部官網(wǎng)又刊載消息，稱將組建新的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)——新加坡食品局（The ********* Food Agency）。作為新加坡環(huán)境和水資源部的下屬機(jī)構(gòu)，新食品局將以實(shí)現(xiàn)食品安全的全供應(yīng)鏈管理為目標(biāo)，主要負(fù)責(zé)食品安全和糧食安全（food safety and security）的監(jiān)管工作，該機(jī)構(gòu)將于2019年4月1日正式運(yùn)轉(zhuǎn)。

改革目標(biāo)

實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能整合和專業(yè)能力融合，提升服務(wù)觸達(dá)性并深化監(jiān)管能力

  新加坡食品局組建后，將整合目前由新加坡農(nóng)業(yè)食品和獸醫(yī)管理局、新加坡國(guó)家環(huán)境局、新加坡健康科學(xué)管理局承擔(dān)的食品相關(guān)職能。相關(guān)職能的融合將提升新加坡從農(nóng)田到餐桌所有食品相關(guān)事務(wù)的監(jiān)管能力，并進(jìn)一步優(yōu)化食品安全體制。以此為契機(jī)，該食品局的組建一方面將有利于其與食品行業(yè)形成更好的合作關(guān)系，以獲得新的食品安全解決方案，并把握未來(lái)的食品安全治理發(fā)展方向；另一方面，從供給側(cè)來(lái)看，食品局通過整合協(xié)調(diào)上述三個(gè)機(jī)構(gòu)的食品安全法規(guī)規(guī)章，能夠?yàn)樾录悠聡?guó)民和食品行業(yè)提供更好的監(jiān)管服務(wù)。

實(shí)施路徑

實(shí)現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的全鏈條管理，建立覆蓋食品供應(yīng)和食品加工的責(zé)任監(jiān)管機(jī)構(gòu)

  作為責(zé)任監(jiān)管機(jī)構(gòu)，新加坡食品局組建后將不斷提升監(jiān)管能力，與食品行業(yè)企業(yè)共同促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

  ，加強(qiáng)與新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、新加坡科技研究局等部門的協(xié)作，推動(dòng)科技在食品安全領(lǐng)域的應(yīng)用。通過強(qiáng)化創(chuàng)新科技在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的應(yīng)用，為食品加工業(yè)保證基于嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)下的源頭供應(yīng)，如利用科技手段建設(shè)空間利用化的立體蔬菜農(nóng)場(chǎng)以及杜絕使用污染水質(zhì)的室內(nèi)魚類養(yǎng)殖場(chǎng)。通過與利益相關(guān)者合作，助力提升該國(guó)的糧食安全，抵御地緣政治風(fēng)險(xiǎn)和氣候變化，并幫助該國(guó)企業(yè)在未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中把握良機(jī)。

  第二，整合食品安全和糧食安全政策，著力制定行業(yè)友好型的監(jiān)管法規(guī)（business-friendly regulations）。比如，通過協(xié)調(diào)優(yōu)化現(xiàn)有的許可標(biāo)準(zhǔn)，整合針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、食品生產(chǎn)者、食品零售商、餐飲服務(wù)提供者等的各類食品行業(yè)許可事項(xiàng)，使食品從業(yè)者能夠在不同商業(yè)模式下自由運(yùn)轉(zhuǎn)，并推動(dòng)其探求基于新的商業(yè)模式的發(fā)展。

  第三，整合監(jiān)管資源，強(qiáng)化科學(xué)監(jiān)管能力。新的食品局將整合原屬于新加坡農(nóng)業(yè)食品和獸醫(yī)管理局、新加坡國(guó)家環(huán)境局、新加坡健康科學(xué)管理局三個(gè)機(jī)構(gòu)的實(shí)驗(yàn)室能力，成立國(guó)家食品科學(xué)中心（National Centre for Food Science）。該中心將提升食品診斷學(xué)、食品安全研究與發(fā)展的關(guān)鍵能力，以確保食品安全治理的可持續(xù)性以及相關(guān)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化水平。

啟示借鑒

在統(tǒng)一監(jiān)管格局下探索符合國(guó)情的法律規(guī)制方案，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管質(zhì)效提升

  監(jiān)管體系碎片化的另一層涵義就是巨大的外部協(xié)調(diào)成本帶來(lái)的“監(jiān)管不經(jīng)濟(jì)”問題。無(wú)論是中國(guó)2013年以來(lái)的食品安全監(jiān)管一體化改革方案，還是近期美國(guó)、新加坡等國(guó)家推出的新一輪食品安全統(tǒng)一監(jiān)管改革方案，一個(gè)共識(shí)性的改革理由就是應(yīng)對(duì)多部門分頭監(jiān)管帶來(lái)的協(xié)調(diào)難度大、協(xié)調(diào)成本高、資源整合不到位等問題。

  從分段監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管，食品安全監(jiān)管體制的不斷優(yōu)化調(diào)整，實(shí)際上是在食品安全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)降低英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯所說的“交易成本”的重要嘗試。從組織社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，每一個(gè)機(jī)構(gòu)都會(huì)存在其固有的運(yùn)作邏輯，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)之間的外部協(xié)調(diào)與內(nèi)部協(xié)調(diào)相比，會(huì)存在更大的不確定性。在此背景下，通過統(tǒng)一監(jiān)管的模式，將機(jī)構(gòu)間的外部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為同一機(jī)構(gòu)的內(nèi)部協(xié)調(diào)，將極大解決外部協(xié)調(diào)的高額成本問題。

  我國(guó)知名社會(huì)學(xué)家周雪光提出，國(guó)家治理面臨的重要挑戰(zhàn)是其治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的治理負(fù)荷。必須指出的是，統(tǒng)一監(jiān)管模式的確立不會(huì)自動(dòng)帶來(lái)監(jiān)管質(zhì)效的提升，而只是提供了監(jiān)管質(zhì)效提升的契機(jī)和可能性。如何在統(tǒng)一監(jiān)管的格局下，通過整合監(jiān)管資源，建設(shè)和強(qiáng)化監(jiān)管能力，制定適合本國(guó)食品行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)、面向未來(lái)、符合本國(guó)治理規(guī)模及負(fù)荷的法律規(guī)制方案，才是最核心所在。在這方面，新加坡的做法頗值得學(xué)習(xí)和借鑒。比如，針對(duì)全球食品供應(yīng)鏈的日益復(fù)雜化以及氣候變化的影響，新加坡提出將與食品行業(yè)及其他利益相關(guān)者共同尋找新的解決方案，包括抵御氣候變化的農(nóng)業(yè)解決方案（climate-resilient farming solutions）、提升食品生產(chǎn)加工技術(shù)、保證具有新加坡品質(zhì)的食品供給等，并將這些作為新組建的食品局的重要課題。