【案情】

       山東省濟(jì)南市歷城區(qū)食品藥品監(jiān)管局接到某局移送的案件線索，稱其轄區(qū)內(nèi)的某經(jīng)貿(mào)公司委托歷城區(qū)某生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的饅頭在銷售環(huán)節(jié)抽檢不合格，該生產(chǎn)企業(yè)涉嫌超范圍使用添加劑。執(zhí)法人員接到案件線索后，立即進(jìn)行調(diào)查處理，經(jīng)調(diào)查，該生產(chǎn)加工饅頭的企業(yè)證照齊全，其為某經(jīng)貿(mào)公司代加工一批饅頭，加工完成后由該生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)送至經(jīng)貿(mào)公司指定的超市進(jìn)行銷售。該經(jīng)貿(mào)公司與饅頭生產(chǎn)企業(yè)之間簽訂有代加工合同。合同約定：委托方提供包裝袋及原材料，受委托方負(fù)責(zé)生產(chǎn)過程的產(chǎn)品質(zhì)量安全，委托方不參與生產(chǎn)過程。饅頭包裝袋上同時(shí)標(biāo)注了委托方和受委托方的信息。該案調(diào)查終結(jié)后，執(zhí)法人員認(rèn)定該生產(chǎn)企業(yè)違反了《食品安全法》第三十四條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，構(gòu)成生產(chǎn)超范圍使用食品添加劑的食品違法行為，依據(jù)《食品安全法》百二十四條款第（三）項(xiàng)作出了行政處罰。

       【分歧】

       辦案過程中，執(zhí)法人員對(duì)應(yīng)當(dāng)由誰承擔(dān)“生產(chǎn)超范圍使用食品添加劑的食品”的法律責(zé)任，產(chǎn)生了爭議，主要有以下兩種意見。

       一種認(rèn)為應(yīng)由某經(jīng)貿(mào)公司承擔(dān)，不應(yīng)由該食品生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)。理由是根據(jù)代加工合同的約定，經(jīng)貿(mào)公司是將產(chǎn)品投入流通的一方，是問題饅頭的所有者和銷售者，經(jīng)貿(mào)公司雖然是銷售者，不是饅頭的實(shí)際生產(chǎn)者，但由于代加工合同的出現(xiàn)，其法律地位不再僅僅是銷售者，還屬于法律意義上的生產(chǎn)者。對(duì)其進(jìn)行處罰后，如屬于生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任，其可以向生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行追償。食品生產(chǎn)企業(yè)不是問題饅頭的所有者，也不是銷售方，其雖然是問題饅頭的實(shí)際生產(chǎn)者，但由于代加工合同的出現(xiàn)，其已經(jīng)不是法律意義上的生產(chǎn)者，只需按照代加工合同的約定，向經(jīng)貿(mào)公司承擔(dān)合同責(zé)任即可。

       第二種認(rèn)為應(yīng)由某食品生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)，不應(yīng)由某經(jīng)貿(mào)公司承擔(dān)。理由是饅頭出現(xiàn)不合格的真正原因是生產(chǎn)企業(yè)超范圍在饅頭中添加了食品添加劑，問題發(fā)生在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而根據(jù)代加工合同的規(guī)定，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的產(chǎn)品質(zhì)量安全由受委托方負(fù)責(zé)。即便沒有這樣的約定，生產(chǎn)企業(yè)也應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施了違法行為，對(duì)其進(jìn)行處罰理所當(dāng)然。某經(jīng)貿(mào)公司不應(yīng)承擔(dān)“生產(chǎn)超范圍使用食品添加劑的食品”的法律責(zé)任，是因?yàn)閱栴}發(fā)生在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，根據(jù)雙方約定，受委托方負(fù)責(zé)生產(chǎn)的饅頭的質(zhì)量安全，經(jīng)貿(mào)公司不參與生產(chǎn)過程，沒有實(shí)施違法行為，不應(yīng)受到處罰。

       【評(píng)析】

       筆者贊同第二種意見。首先，行政責(zé)任不同于民事責(zé)任，代加工合同屬于當(dāng)事人之間的民事約定，民法雖然遵循意思自治原則，但當(dāng)事人之間的民事約定不能對(duì)抗法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。《食品安全法》是國家食品安全方面的強(qiáng)制性法律，明確規(guī)定了對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者超范圍使用食品添加劑的法律責(zé)任，這是強(qiáng)制性的內(nèi)容，不受民事約定的影響，不因民事約定的內(nèi)容而改變，民事約定中與《食品安全法》相沖突的部分應(yīng)屬無效。本案食品生產(chǎn)企業(yè)是不合格產(chǎn)品的實(shí)際生產(chǎn)者，也是超范圍使用食品添加劑的行為人，對(duì)其進(jìn)行處罰符合事實(shí)，完全符合《食品安全法》的規(guī)定。其次，縱觀案情，本案實(shí)際要確定的是代加工情形下，不合格產(chǎn)品的生產(chǎn)責(zé)任由誰承擔(dān)，而非傳統(tǒng)生產(chǎn)或者銷售模式下生產(chǎn)者或者銷售者的法律責(zé)任承擔(dān)。如果認(rèn)為，只要不是所有者和銷售者，沒有銷售行為就沒有任何的法律責(zé)任，甚至包括行政責(zé)任，則明顯違背了《食品安全法》的立法宗旨，削弱了法律的嚴(yán)肅性，給某些違法行為打開了方便之門，不利于保護(hù)公眾的食品安全和健康。再次，某經(jīng)貿(mào)公司是食品流通企業(yè)，沒有辦理食品生產(chǎn)許可證，不具備生產(chǎn)資質(zhì)，所以才委托某生產(chǎn)企業(yè)代加工。種意見僅憑代加工合同將其推定為法律意義上的生產(chǎn)者，而將某生產(chǎn)企業(yè)排除，沒有事實(shí)和法律依據(jù)支撐。至于因不合格產(chǎn)品導(dǎo)致的民事責(zé)任的承擔(dān)問題，如不違反國家強(qiáng)制性法律的規(guī)定，則應(yīng)尊重雙方的意思自治，遵從雙方的約定。鑒于包裝上同時(shí)標(biāo)注了委托方和被委托方的名稱，筆者認(rèn)為，兩方應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。